监察权是如何行使的
——来自浙江国家监察体制改革试点一线的报道(下)
来源:中国纪检监察报    发布时间:2017-11-27 11:46:57

“留置”,这个词对浙江省各级纪检监察干部来说,早已不再陌生。

11月8日,杭州市江干区人民法院正式开庭审理九堡街道牛田社区党委原书记周岳甫受贿案。在这起留置移送审查起诉的案件中,因周岳甫涉嫌受贿犯罪,该区监委在报请省、市监委同意后,于7月28日对其采取监察留置措施。

据统计,截至11月6日,浙江省共对126名被调查人采取留置措施,其中监察调查对象75名、行贿人37名、共同犯罪嫌疑人14名,被留置的监察对象100%移送起诉。移送起诉的案件平均留置42.5天,比前三年纪委“两规”和检察机关侦查阶段的平均用时缩短64.4%。

开展国家监察体制改革试点以来,除对留置措施开展探索,浙江还按照能试尽试原则,全面行使12项调查措施。截至今年9月30日,省监委已开具各类措施文书910份。重点用留置取代“两规”措施。

将党的领导贯穿全过程

时针回拨到8个月前,3月17日,国家监察体制改革试点工作启动以来的第一例监察留置措施,经杭州市上城区委书记陈瑾批准立案后,正式实施。

由于留置对象余某并非中共党员且行政级别较低,以往对这样的监察对象立案调查,并不需要区委书记批准。如今上级却专门指示要求进行这样的操作,其中透露的深意陈瑾了然于心。

“深化国家监察体制改革试点,目的就是加强党对反腐败工作的统一领导。”陈瑾表示,这就要求我们围绕改革目标,全方位加强党的政治领导、思想领导和组织领导,并在国家监察体制改革试点中得到充分落实和具体体现。

上城区的这一次签批并非个例。浙江实施改革试点以来,党对反腐败工作的统一领导不断加强。仅省级层面,省纪委、省监委就向省委提交了43件请示报告,其中请示报告重点工作、重要情况5件,请示报告重要案件38件。

“我们正是通过建立健全党委领导下的决策执行机制,用集体研究、请示汇报、制度规定、文书文本等形式,把党的领导具体体现出来、固化下来。”浙江省纪委副书记、省监委副主任罗悦明表示,这样就由原来侧重“结果领导”转变为“全过程”领导,从决策程序上确保了党对反腐败工作的统一领导。

在各级党委的集中领导下,各级监委作为专门的反腐败工作机构,统一决策、统一指挥,综合运用12项调查措施,使得反腐败的“铁拳”攥得更紧、威力更大。

5月27日,乌某、虞某滥用职权案在宁波市江北区人民法院正式宣判,成为该省首例由监委查办、移送起诉的涉嫌职务犯罪案件。

这起案件从立案调查到法院判决,先后完成了立案、调查、结案、移送、起诉、判决等一系列法定程序,整个办案时间大大缩短,效率显著提高。江北区委常委、区纪委书记、区监委主任李刚说,这样的“高效率”充分体现了监察体制改革后,纪法之间的无缝衔接,监委与公检法等部门通力合作、密切配合,使改革真正达到“1+1>2”的预期效果。

充分运用12项调查措施

今年8月7日,杭州市下城区道路停车收费服务中心汤某涉嫌贪污犯罪,尽管汤某并非中共党员,但作为劳务外包公司派遣到国有企业从事公务的人员,汤某仍被下城区监委立案调查。8月8日,汤某被采取留置措施,9月29日,汤某被移送检察机关审查起诉,并被执行逮捕。

“从我省已采取留置措施的监察对象看,已涉及党政机关、国有企业、事业单位、基层站所、农村基层和城市社区等人员,实现了对行使公权力的公职人员监察留置的全覆盖。”浙江省监委委员陈春玉说。

“由于采取留置措施要求的条件较高,在留置前,我们必须充分运用谈话、询问、查询等措施,取得关键证据,以符合留置条件要求。”绍兴市纪委、市监委有关负责人表示。目前,在12项调查措施中,绍兴市已经使用了10项。其中,运用最多的是查询措施,如查询企业工商资料、个人及企业金融信息等。截至目前,该市纪委、市监委第六纪检监察室共开展谈话3人次、询问8人次,使用查询措施涉及290余人。

“在初核过程中,我们充分利用赋予的手段,对涉案人员的银行账户明细、支付宝交易记录、通话记录、房产情况等信息进行查询,为后续开展立案调查和留置工作提供了有力支撑。”绍兴市纪委、市监委有关负责人表示。

嘉兴市在运用留置措施过程中,重点探索了留置场所建设和留置措施具体运用工作。据嘉兴市纪委、市监委有关负责人介绍,该市探索把市党风廉政建设教育中心作为留置场所,并由公安机关进行日常管理的模式。据了解,该中心建筑面积共1.5万平方米,共有18间谈话室,所有谈话室、各项设施均按照执纪审查安全最严格的标准配备。

同时,为确保留置案件安全防控到位、万无一失,该市纪委、市监委与市公安机关协调衔接,形成了责任明确的工作机制。据介绍,留置场所内所有谈话室由公安机关负责监控和管理,公安机关在留置场所安排常驻负责人并配备专职管理民警,对留置对象每天24小时安排专班特勤陪护。同时,该市秀洲区严格审批留置措施运用,制定专人负责留置期间的全程登记和各类文书保存,并上锁保管。

截至目前,嘉兴市本级及所辖县(市、区)监委共对11起案件21人次采取留置措施。其中,既有涉嫌贪污贿赂案件,也有涉嫌滥用职权案件,既有一般干部,也有市管干部,而且留置时间短。比如海宁市和嘉善县的留置案件分别仅用了29天和18天就移送司法,无一起意外发生。

建章立制规范制度流程

“监察工作要经得起历史和法律的检验,必须有严密规范的制度流程作保障。”浙江省纪委、省监委相关负责人说。为此,浙江相继出台24项制度、45类法律文书和79个业务工作模板,基本建成一套规范有效、可复制可推广的“监言监语”制度框架。

从实践最亟须的制度抓起。该省根据实践发展,研究制定了《浙江省监察业务运行工作流程》,编制线索处置、初步核实、立案调查等12个方面流程图,设计与监察措施配套的45类法律文书,确保依法依规行使监察权。

“这基本明确了全国人大常委会授权的12项调查措施和中央试点方案明确的技术调查、限制出境等2项措施的使用程序和办法,为全省各级监委开展工作提供参考或借鉴。”该负责人介绍。

规范留置措施,是一系列规范工作的重中之重。为此,浙江制定《监察留置措施操作指南》《监察留置场所管理指导意见》,对留置条件、审批、备案、期限、实施、讯问、解除和场所管理等作了规定,确保严格规范、谨慎稳妥使用留置措施。

杭州市上城区委常委、区纪委书记、区监委主任金晓东表示,在实施第一例留置措施中,该区就对留置宣布、留置调查、留置交接等整个执行过程全程同步录音录像,同时就留置场所、人员安全、案件保密、同室人员等具体问题进行磋商,加强对办案人员、留置监护人员的安全教育和培训,确保留置安全。

在留置场所上,该省实行“两条腿”走路,即将省、市纪委原“两规点”和公安机关看守所辟出的留置专区作为留置场所。在监管上,采取监察机关决定留置,公安机关具体负责管理和留置安全的模式,做到互相协调、互相制约。今年3月以来,全省采取留置措施数呈逐月递增态势,目前,共对126名被调查人采取留置措施。

为形成高效顺畅体制机制的任务,加强监察机关与执法司法机关的协作,该省还制定《关于办理职务犯罪案件中加强协作配合的意见》,明确监察措施执行、移送起诉、刑事审判等方面衔接问题。

打铁必须自身硬。浙江还把加强对纪检监察机关的内部监督摆在突出位置,坚决防止“灯下黑”。“在机构设置上,实行执纪监督和审查调查职责分开、部门分设。改革后,省纪委、省监委共设13个纪检监察室,其中7个为执纪监督部门,6个为审查调查部门。”浙江省纪委、省监委案件监督管理室主任郭卫东说。

为更大程度上防控权力运行风险,浙江探索建立了执纪监督、审查调查和案件审理各环节既相互协调、又相互制约的工作机制,省监委4位副主任分别分管信访、案件监督管理、审查调查和案件审理。同时,强化对监察权行使全过程的监督,实现重要业务的全程留痕,并制定出台《关于对说情、过问实行记录、报告制度》,狠抓关键环节的管理,用铁一般的纪律,打造让党和人民满意的纪检监察铁军。

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