规划领域派驻监督实效问题研究
来源:杭州廉政网    发布时间:2017-01-11 15:16:32

         一、、规划审批权力运行的主要风险

(一)依法行政风险

从类型看大量涉信、涉诉由控规调整引发,做地主体为了提高土地出让收益,政府投资项目有时为了平衡资金等,都要求调整规划指标。2011年至2013年,规划调整范围遍布主城各区,调整范围广、数量大。2013年,纪检组对控规调整组织了为期两个月的专项督查,形成了督查书面报告(《纪检监察信息专报》2013年第1期)报送市纪委,并对局党组提出了监督意见,近两年控规调整数量虽明显下降,但仍未得到有效抑制。

(二)作风效能风险

一是规划审批管理环节多,涉及部门广,各单位审查意见需要牵头审查协调并由建设单位委托设计单位、施工单位逐一落实。只要有一家或者一个问题落实不到位,项目就搁置,部分复杂项目存在协调结果难落实,出现问题都不管的情况。二是规划管理作为专业管理部门对于审批人员要求较高,但限于编制限制,在岗人员偏少且以年轻干部为主,审批经验相对缺乏,协调处理重难点问题的能力尚待提高。尤其是审批权下放后,少数基层干部遇到疑难问题时缺少担当的勇气,在一定程度上也影响了审批效率。三是由于法律依据相互重叠各有牵连,违法装修引起的非临街外立面改变等信访问题一直存在执法难度,导致批后监管环节作风效能投诉呈多发态势。

(三)中介违规风险

市场经济背景下,少数中介机构受利益驱使,不顾长远利益和职业道德,协助建设单位弄虚作假、钻营政策法规漏洞。如在选址论证方案中刻意虚报数据,帮助做地单位提升地块规划指标;在建筑面积核算中故意少算面积,协助开发主体违规超建;刻意简化或无视地块周边现状,“优化”日照分析结论等,给规划审批工作埋下隐患。

(四)失职渎职风险

近年来,面对经济下行压力,少数地方政府和建设单位想方设法从规划入手提高收益,使审批管理面临的新情况和新问题接踵而至,有的问题甚至突破了现行制度的约束范围,出现了无法可依的局面,给权力运行制造了一定的弹性空间,也增加了规划管理工作的难度。部分规划管理人员坦言,执行标准过严,容易被扣上不支持企业发展的帽子;标准过松,则面临失渎职的危险。

二、当前规划违法违纪问题主要特点

一是表面的合法性。适时调整规划管理对策已成为地方政府宏观调控的常态。少数规划管理人员,利用在规划管理部门身处要职,熟悉政策法规、掌握最新信息的便利,做起了开发单位的“高参”,协助钻营各类法规制度漏洞,用尽政策为其牟利并收受贿赂。二是案发的滞后性。规划审批程序复杂、流程长、专业化程度高且牵涉巨额经济利益。容积率高一点,规划红线退一点,对房地产商是惊人利润,一般人却无法觉察。很多案件的查处都是在违法事实发生若干年后由案中案牵扯出来,东窗事发时往往木以成舟,纠正错误和挽回损失的难度很大。三是涉案的广泛性。建设项目审批量流程复杂,牵涉环节众多,很多违法违纪行为,仅凭一人之力无法完成。放眼全国,建设工程领域抱团贪腐,窝案窜案现象并不鲜见,在规划管理中涉及规划编制、一书两证到批后管理的各个阶段;在整个建设项目管理中,还会出现多个部门人员相互勾结,分头渔利的情形。四是影响的深远性。因违法违纪引起主观故意的“决策失误”,危害城市健康有序发展,严肃影响了规划的“刚性”和严肃性。擅自变更规划审批内容,超越面积加层,越线移位,挤占道路红线等看似细微的规划变更,一旦汇聚起来,将会产生“裂变”效应,催生 “城市乱象”。

三、、当前派驻监督存在的主要问题和原因

(一)基层监督体系不够完善。规划管理体制经历了由处室并行集中审批——分段制衡式链接审批——分局集中审批的发展模式。现行的分局集中审批模式,集控规调整、方案审查、批后管理于一身,是规划管理史上权力最集中、风险最大的一种管理模式。目前,分局承担的“一书两证”核发、方案审查及竣工规划核实等业务受理量由去年10月份(审批权利未调整之前)占全局受理量的25.8%上升到73.2%,办结量由27.5%上升到75.9%。项目审批全流程、全链条下放及分片管理模式,为提升审批效能创造了条件,但也加大了廉政风险。目前市直机关中仅有规划和环保两部门分局实行垂直管理,规划分局审批权和审批量远高于环保分局。虽然近年来通过加强局系统纪检监察网络建设,解决了基层主体责任落实问题,但由于没有专职纪检干部,分局纪检工作力量仍比较薄弱,纪检组对基层权力运行的监督渠道单一,缺乏长效化举措落实平台。

(二)主动发现问题线索能力有待提高。近年来涉及规划系统干部违法违纪的信访举报相对较少,其中线索明确、事实清楚的更是寥寥无几。在信访举报无法提供充分线索的情况下,如何拓展线索收集渠道,提升主动发现案件线索的能力,是今后办信办案工作必须直面的问题。从近年案件查办情况看,驻局纪检监察组独立查办案件的能力相对薄弱,主要体现在人手不足和办案经验相对缺乏两个方面。

(三)执纪监督中还面临一些新情况新问题。一是如何破解经营性事业单位管控难题。市规划院和勘测院作为企业化管理的自收自支事业单位,在中央八项规定后,由于缩减“三公”经费开支,降低接待标准,应对同行业非公企业竞争身处劣势;在绩效工资制度执行以来,因职工待遇降低引发不同程度的人才流失。上述现象对执纪监督严格制度落实,服务中心助推两院发展模式转型提出现实需求。二是如何加强建设项目全流程中的规划问题分析研判。规划审批作为建设项目审批的重要节点,与发改立项、建设、土管、消防、人防等关键环节息息相关,部分重点项目在上级政府的统筹协调下由各部门共同推进,时间跨度较长、涉及人员多、环节紧扣且错综复杂,有的项目推进难、落地慢还会出现部门间的责任推诿。精准定位项目审批链条中的规划失职渎职责任,需要依靠派驻机构立足全局统盘分析,在争取委局协调指导下,充分发挥片组协作机制,做好相关领域调查取证和执纪监督交流工作。三是如何加强领导干部岗位风险防控。规划系统干部专业性强,交流机会少,多数干部在局系统从入职到退休,与服务单位非常熟悉,少数甚至关系密切,在一定程度上积累了廉政风险,且夫妻均在建设行业,“一家两制”的现象较为普遍,这些情况都给岗位风险防控工作提出了更高要求。(驻市规划局纪检组)

 

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